马茂春诉东光县国土资源局行政不作为案
2016-03-07 15:29:42 来源: 本站
马茂春诉东光县国土资源局行政不作为案
—行政不作为的认定
关键词
行政诉讼 行政不作为
裁判要点
公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。
相关法条
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十九条
案件索引
一审：河北省东光县人民法院（2014）东行初字第3号（2014年5月4日）
基本案情
原告诉称：1997年6月10日原告在东光县土地管理局办理了集建字第181745号集体土地建设用地使用证。2013年原告发现该证损坏，于2013年10月9日向被告东光县国土资源局书面申请补办土地使用证。被告拒不履行法定职责，以无档案为由拒绝为原告办理。原告认为被告未依法履行职责，现依《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款，第三十八条第二款及相关司法解释规定起诉，望法院依法公判。
被告东光县国土资源局辩称：被告未受理原告补办土地使用证的申请行为符合法律规定，原告的诉讼请求依法不能成立。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
法院经审理查明，原告马茂春于2013年10月9日以集建字第181745号集体土地建设用地使用证损坏为由向被告东光县国土资源局书面申请补办该土地使用证。被告在接到原告的申请后超过60日，既未受理原告补办土地使用证的申请，也没有向原告出具任何不予受理的的书面材料。
裁判结果
河北省东光县人民法院于2014年5月4日作出（2014）东行初字第3号行政判决书：责令东光县国土资源局在60日内依法履行法定职责。
裁判理由
法院生效裁判认为：《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》第三十九条规定，行政机关一般应当在接到当事人申请后60日内履行职责。原告于2013年10月9日向被告提出书面申请，要求被告为其补办集建字181745号集体土地建设用地使用证，至2014年2月20日本院受理原告起诉时已超过了60日，被告既未受理，也未作不予受理的书面答复。被告东光县国土资源局作为政府土地行政主管部门，负有土地确权、登记、发证等相关职责，在处理原告马茂春申请补办土地使用证一案中，不履行法定职责的行为违法。
案例注解
该案例涉及行政机关行政不作为的认定问题。
一、行政不作为的概念
关于行政不作为的概念，我国现行法律规定的不是很明确，在行政诉讼法和行政复议法中也仅仅规定了某些行政不作为的具体表现形态。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第27条、第56条，则首次将行政不作为以专门的法律术语形式予以规定，但是并没有对行政不作为做过多的解释。通过翻阅其他书籍，结合审判实践，作者认为，行政不作为是指行政主体不履行法定职责，并且在程序上没有明确意思表示的行政行为。它包含以下五层含义：
1、行政主体必须负有某种特定义务，即行政主体必须负有某种被期待的义务，这种被期待的义务来自一定的法律规定和法律事实。
2、行政主体未履行的是具体的法定作为义务。具体的法定作为义务与抽象作为义务相对应。抽象的法定作为义务有待于当事人的申请或者行政主体主动的依职权行为而转化为具体的法定作为义务。
3、行政主体必须具有履行相关法定义务的能力，这是行政不作为存在的前提。如果行政主体不具有履行法定义务的能力，法律当然不能强制要求其承担不作为的法律后果。
4、行政主体未履行特定义务。所谓未履行，是指根据自身条件能够履行而出于故意或过失没有履行的情形。
5、行政不作为具体表现为程序方面的不作为。程序方面的不作为是指行政主体对当事人的申请没有作出实体决定的行为，既包括没有作出任何明确的意思表示，也包括没有完成一系列的程序行为，尤其包括未完成具有实体决定性质的最后行为。如果在程序方面积极作出或完成了一系列的动作，如对当事人的申请已给予答复或作出了最后的实体决定，无论其内容是肯定或否定的，都是行政作为。程序方面的不作为还表现为没有遵守一定的时限规定。如果期限尚未届满，则不构成不作为。
二、行政不作为的表现形式
行政不作为是行政主体不履行法定职责的消极的行为方式，其表现形式有：
1、拒绝履行法定职责。拒绝履行法定职责是指行政机关明确表示拒绝履行法定职责的行为。该行为不必然构成行政不作为，我国学术界对此问题存有争议，正因为拒绝履行法定职责的表述容易引起争议，我国现行立法已经舍弃了拒绝履行法定职责的表述，也就是放弃了不作为的“形式标准”，而采用了“实质标准”。我国行政复议法规定行政不作为时没有使用“拒绝履行法定职责”的表述，而是代之“没有依法履行”。“没有依法履行”包含的内容既可以是形式上的不作为，也可以是实质和内容的不作为；只要相对人认为符合法定条件，行政机关没有依法予以办理或履行的，就构成了行政不作为。譬如上述的案例中马某诉国土资源局行政不作为案，国土资源局在答辩状中明确表示未受理马某补办土地使用证申请，这就是典型的拒绝履行法定职责。
2、不正确履行法定职责。不正确履行法定职责是指在法律对如何履行法定职责没有明确规定的情形下，行政机关采取了与法定职责的要求不相符合的方式处理相关的行政事务，其结果导致法定职责实际上的不履行。不正确履行法定职责是对依法履行法定职责的实质性违反，是行政不作为的一种表现形式。
3、拖延履行法定职责。拖延履行法定职责是指行政主体超过了法定的或合理的期限，仍未履行法定职责。拖延履行法定职责属于行政不作为最为常见的一种表现形式，其严重影响了政府机关的形象和行政效能，侵犯了相对人的合法权益。
应当把拖延履行法定职责与迟延履行法定职责相区别。迟延履行法定职责是指行政机关虽然履行了法定职责，但超过了法定的或合理的期限，并且对相对人的合法权益造成了一定的损害或影响。迟延履行法定职责与拒绝履行法定职责、拖延履行法定职责是有区别的，后两种情形都是没有履行法定职责，而迟延履行法定职责虽然超过了法定的和合理的期限，但最终还是有履行法定职责的行为，因此迟延履行法定职责应当属于行政作为违法，而不属于行政不作为。
4、不完全履行法定职责。不完全履行法定职责是指行政主体虽然有履行法定职责的行为，但没有全面、完整地履行法定职责，只是部分履行。不完全履行法定职责有时与不正确履行法定职责有交叉，也是一种行政不作为地表现形式。
5、疏于履行法定职责。就是说，行政机关没有依法履行法定职责不是出于故意，而是由于疏忽大意，工作责任心不强等过失造成的。例如，行政许可批准机关把许可申请人的申请材料随意堆在一边，由于疏忽大意而丢失，以申请不符合法定条件为由作出不予许可的决定。这是在依申请的情况下行政机关的不作为。
通过对行政不作为的概念和表现形式的分析，本案中被告东光县国土资源局作为政府土地行政主管部门，负有土地确权、登记、发证等相关职责，在处理原告马茂春申请补办土地使用证一案中，超过60日了被告既未受理，也未作书面的答复。被告东光县国土资源局的行为应认定行政不作为。
第一审法院合议庭成员：审判长 李向群
审判员 霍树峰
审判员 梁仁广
编写人：东光县人民法院行政庭